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新固廢法系列解讀之五——完善環境許可證制度 推動危險廢物利用處置規范化
更新時間：2020-08-13 17:05:51
環(huan)(huan)境(jing)(jing)許(xu)可(ke)證制(zhi)度(du)是(shi)國(guo)際上對危(wei)(wei)險廢物(wu)收(shou)集、貯(zhu)存(cun)、利用、處置(zhi)活動(dong)(dong)環(huan)(huan)境(jing)(jing)管理的通行做(zuo)法(fa)。對危(wei)(wei)險廢物(wu)收(shou)集、利用、處置(zhi)活動(dong)(dong)的污(wu)染防治實行許(xu)可(ke)管理，是(shi)依法(fa)治國(guo)和環(huan)(huan)境(jing)(jing)治理體系現代化的重要組成部分，是(shi)加強環(huan)(huan)境(jing)(jing)監督(du)管理的必要手段。2020年修(xiu)訂的《固(gu)體廢物(wu)污(wu)染環(huan)(huan)境(jing)(jing)防治法(fa)》（以下簡稱(cheng)新(xin)固(gu)廢法(fa)），進一步(bu)完善了危(wei)(wei)險廢物(wu)環(huan)(huan)境(jing)(jing)許(xu)可(ke)證制(zhi)度(du)，對推(tui)動(dong)(dong)我國(guo)危(wei)(wei)險廢物(wu)的無害化利用處置(zhi)具有重要意義(yi)。1 國(guo)外危(wei)險(xian)廢物環境許可證(zheng)制度經(jing)驗(yan)對危(wei)險廢物收(shou)集、利(li)用(yong)、處置實行(xing)許(xu)可證制度是美國、日本、歐盟等主要發達國家和地區的(de)通(tong)行(xing)做法。 美(mei)國的(de)(de)(de)危(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)物(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)制度是(shi)(shi)“處(chu)理(li)(li)、貯(zhu)存(cun)(cun)和(he)處(chu)置(zhi)設施許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)”（Permit of treatment， storage and disposal facilities，TSDF）。美(mei)國《資源保護與回收(shou)法》要(yao)求，不論是(shi)(shi)專門(men)從事(shi)危(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)物(wu)處(chu)理(li)(li)、貯(zhu)存(cun)(cun)、處(chu)置(zhi)活動的(de)(de)(de)單位，還是(shi)(shi)產生危(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)物(wu)的(de)(de)(de)單位自行處(chu)理(li)(li)、貯(zhu)存(cun)(cun)、處(chu)置(zhi)其(qi)(qi)產生的(de)(de)(de)危(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)物(wu)，從事(shi)危(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)物(wu)處(chu)理(li)(li)、貯(zhu)存(cun)(cun)、處(chu)置(zhi)活動的(de)(de)(de)設施擁(yong)有者(zhe)和(he)經營者(zhe)在(zai)開工建設前均需要(yao)向美(mei)國環保局或者(zhe)被授權的(de)(de)(de)州申請許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)證。其(qi)(qi)中，關于危(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)物(wu)處(chu)理(li)(li)的(de)(de)(de)定義包(bao)(bao)含(han)了利(li)用(yong)(yong)的(de)(de)(de)概(gai)念。美(mei)國聯邦法規匯(hui)編次章I第270部(bu)分(fen)-美(mei)國環保局管理(li)(li)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)證項(xiang)目(mu)-危(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)物(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)證項(xiang)目(mu)關于危(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)物(wu)處(chu)理(li)(li)的(de)(de)(de)定義為(wei)：實現以下目(mu)的(de)(de)(de)的(de)(de)(de)任何方法、技術和(he)工藝，包(bao)(bao)括中和(he)、從廢(fei)(fei)(fei)物(wu)中回收(shou)能源或材料資源、將危(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)物(wu)轉變為(wei)非危(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)廢(fei)(fei)(fei)物(wu)或減(jian)小(xiao)其(qi)(qi)危(wei)(wei)險(xian)(xian)(xian)(xian)性(xing)、使運輸、貯(zhu)存(cun)(cun)、處(chu)置(zhi)更為(wei)安全(quan)、適(shi)合循環利(li)用(yong)(yong)、貯(zhu)存(cun)(cun)或減(jian)小(xiao)體(ti)積。 日(ri)本的固(gu)體廢(fei)物許可(ke)證(zheng)制度不僅適用于危險(xian)廢(fei)物，而(er)且適用于所有工業固(gu)體廢(fei)物。日(ri)本《廢(fei)棄(qi)物處理(li)和清掃法(fa)》規(gui)定(ding)，凡以(yi)收集、運輸、處理(li)產業廢(fei)棄(qi)物為(wei)業者，應當向都道府縣知事領取許可(ke)證(zheng)。 德(de)國《促進物(wu)質(zhi)閉路循(xun)環(huan)式廢(fei)(fei)物(wu)管理和(he)確保環(huan)境相(xiang)容式廢(fei)(fei)物(wu)處(chu)置法》即《廢(fei)(fei)物(wu)避免(mian)、循(xun)環(huan)和(he)處(chu)置法》第(di)五十條第(di)二(er)款第(di)二(er)條規定，聯(lian)邦(bang)政府可以制定條例，要求從事循(xun)環(huan)利用需(xu)要監管的(de)(de)廢(fei)(fei)物(wu)或特(te)別(bie)監管的(de)(de)廢(fei)(fei)物(wu)（危險廢(fei)(fei)物(wu)）的(de)(de)，必須(xu)領(ling)取許可證。 新加坡的危險廢(fei)物(wu)許(xu)可(ke)證是(shi)有(you)毒工(gong)(gong)業廢(fei)物(wu)收(shou)集許(xu)可(ke)。有(you)毒廢(fei)物(wu)收(shou)集證持證者要求記(ji)錄有(you)毒廢(fei)物(wu)的收(shou)集、貯存、處(chu)(chu)理(li)和(he)處(chu)(chu)置活(huo)動，并(bing)依據國(guo)家(jia)相(xiang)關標準貯存、加工(gong)(gong)、處(chu)(chu)理(li)和(he)處(chu)(chu)置有(you)毒廢(fei)物(wu)。2 歷(li)次修法過(guo)程(cheng)中危險廢物環(huan)境許可證制度的發展變(bian)遷(qian) 我國1995年(nian)首(shou)次出臺固廢(fei)(fei)法(fa)(fa)時，就借鑒國外經(jing)(jing)驗建立了危(wei)險廢(fei)(fei)物(wu)經(jing)(jing)營(ying)(ying)許可證制度。最初建立的(de)經(jing)(jing)營(ying)(ying)許可證制度不適用于(yu)危(wei)險廢(fei)(fei)物(wu)產(chan)生單位對(dui)本(ben)單位產(chan)生的(de)危(wei)險廢(fei)(fei)物(wu)自行進行貯(zhu)存、利用、處置(zhi)的(de)活(huo)動，僅適用于(yu)從事(shi)危(wei)險廢(fei)(fei)物(wu)收集(ji)、貯(zhu)存、處置(zhi)經(jing)(jing)營(ying)(ying)活(huo)動的(de)單位，但并不包括危(wei)險廢(fei)(fei)物(wu)利用經(jing)(jing)營(ying)(ying)活(huo)動。1995年(nian)版(ban)固廢(fei)(fei)法(fa)(fa)第四十(shi)九條規定：“從事(shi)收集(ji)、貯(zhu)存、處置(zhi)危(wei)險廢(fei)(fei)物(wu)經(jing)(jing)營(ying)(ying)活(huo)動的(de)單位，必須(xu)向縣級以上人民(min)政(zheng)府環(huan)境保護(hu)行政(zheng)主(zhu)管(guan)部門(men)申請領取經(jing)(jing)營(ying)(ying)許可證，具體管(guan)理辦法(fa)(fa)由國務院規定。” 2004年(nian)，固廢(fei)法(fa)進行了(le)(le)第一次(ci)大幅修(xiu)訂，將危(wei)險(xian)(xian)廢(fei)物利用經(jing)(jing)(jing)營(ying)活動(dong)納入(ru)了(le)(le)危(wei)險(xian)(xian)廢(fei)物經(jing)(jing)(jing)營(ying)許(xu)可證(zheng)制度(du)的范(fan)圍，并且規(gui)定了(le)(le)危(wei)險(xian)(xian)廢(fei)物利用經(jing)(jing)(jing)營(ying)許(xu)可證(zheng)由國(guo)務(wu)院環(huan)境(jing)(jing)保(bao)護(hu)行政(zheng)主管(guan)(guan)(guan)部門(men)或(huo)者(zhe)省(sheng)(sheng)、自(zi)治區(qu)、直轄市(shi)人民政(zheng)府(fu)環(huan)境(jing)(jing)保(bao)護(hu)行政(zheng)主管(guan)(guan)(guan)部門(men)審批頒發。2004年(nian)版(ban)固廢(fei)法(fa)第五十七條規(gui)定：“從事收集、貯(zhu)存、處置危(wei)險(xian)(xian)廢(fei)物經(jing)(jing)(jing)營(ying)活動(dong)的單位(wei)，必(bi)須(xu)(xu)向縣(xian)級以上人民政(zheng)府(fu)環(huan)境(jing)(jing)保(bao)護(hu)行政(zheng)主管(guan)(guan)(guan)部門(men)申(shen)請領(ling)取經(jing)(jing)(jing)營(ying)許(xu)可證(zheng)；從事利用危(wei)險(xian)(xian)廢(fei)物經(jing)(jing)(jing)營(ying)活動(dong)的單位(wei)，必(bi)須(xu)(xu)向國(guo)務(wu)院環(huan)境(jing)(jing)保(bao)護(hu)行政(zheng)主管(guan)(guan)(guan)部門(men)或(huo)者(zhe)省(sheng)(sheng)、自(zi)治區(qu)、直轄市(shi)人民政(zheng)府(fu)環(huan)境(jing)(jing)保(bao)護(hu)行政(zheng)主管(guan)(guan)(guan)部門(men)申(shen)請領(ling)取經(jing)(jing)(jing)營(ying)許(xu)可證(zheng)。具體管(guan)(guan)(guan)理辦法(fa)由國(guo)務(wu)院規(gui)定。” 2020年(nian)4月新修(xiu)訂的(de)固(gu)廢(fei)法(fa)刪除了危險廢(fei)物經營許可(ke)證中的(de)“經營”二字，且不再(zai)對許可(ke)證的(de)審批(pi)頒發(fa)層(ceng)級作出具體規定(ding)，改為授權國務院通過行政法(fa)規進行規定(ding)，提高(gao)了法(fa)律制度(du)的(de)靈活性。新固(gu)廢(fei)法(fa)第(di)八十條規定(ding)：“從事收集、貯存(cun)、利(li)用、處置危險廢(fei)物經營活動的(de)單位，應當按照國家(jia)有關規定(ding)申請取得許可(ke)證。許可(ke)證的(de)具體管(guan)理辦(ban)法(fa)由國務院制定(ding)。”3 新固廢法(fa)中的危險廢物環(huan)境(jing)許可證制度要點 進一(yi)步明確管理范圍。根據新固廢法規定(ding)，從事收集(ji)、貯(zhu)存(cun)、利(li)(li)用(yong)、處(chu)置(zhi)(zhi)(zhi)危(wei)險(xian)(xian)(xian)廢物(wu)的經營活動應當(dang)取得許(xu)可(ke)證。這(zhe)包括區(qu)域性(xing)的集(ji)中收集(ji)、貯(zhu)存(cun)、利(li)(li)用(yong)、處(chu)置(zhi)(zhi)(zhi)設施，也包括企業將自建的危(wei)險(xian)(xian)(xian)廢物(wu)貯(zhu)存(cun)、利(li)(li)用(yong)、處(chu)置(zhi)(zhi)(zhi)設施對(dui)外單位(wei)(wei)開放，接受其他單位(wei)(wei)的危(wei)險(xian)(xian)(xian)廢物(wu)或加(jia)入區(qu)域性(xing)危(wei)險(xian)(xian)(xian)廢物(wu)處(chu)置(zhi)(zhi)(zhi)網絡系統而開展(zhan)的貯(zhu)存(cun)、利(li)(li)用(yong)、處(chu)置(zhi)(zhi)(zhi)其他單位(wei)(wei)的危(wei)險(xian)(xian)(xian)廢物(wu)的活動。 此次(ci)修訂刪(shan)除了2004年版(ban)固廢法(fa)中“經(jing)營(ying)(ying)許可(ke)證(zheng)”的(de)“經(jing)營(ying)(ying)”二字，消除了危險廢物許可(ke)證(zheng)的(de)管(guan)理范圍被誤(wu)解甚至曲(qu)解為(wei)持(chi)證(zheng)單位的(de)所有生(sheng)產經(jing)營(ying)(ying)活動或(huo)者(zhe)特許經(jing)營(ying)(ying)等歧(qi)義，使許可(ke)證(zheng)的(de)定(ding)位更(geng)加清晰準確，更(geng)加符合固廢法(fa)的(de)立法(fa)本義。 危(wei)(wei)險(xian)廢(fei)物(wu)產生(sheng)(sheng)的(de)(de)(de)行(xing)業眾多，涉及的(de)(de)(de)領(ling)(ling)域(yu)(yu)(yu)廣泛，包括資源化利(li)用(yong)、污染防(fang)(fang)治(zhi)、安(an)全(quan)(quan)生(sheng)(sheng)產、運輸安(an)全(quan)(quan)、產品質(zhi)量(liang)、衛(wei)生(sheng)(sheng)防(fang)(fang)疫、進(jin)出口等(deng)多個方面，并(bing)不(bu)存在一個專(zhuan)門(men)的(de)(de)(de)行(xing)業主管(guan)部門(men)。固廢(fei)法(fa)是固體廢(fei)物(wu)污染環境(jing)(jing)防(fang)(fang)治(zhi)領(ling)(ling)域(yu)(yu)(yu)的(de)(de)(de)專(zhuan)門(men)法(fa)，其所(suo)規(gui)定的(de)(de)(de)危(wei)(wei)險(xian)廢(fei)物(wu)許(xu)可證制(zhi)度，是專(zhuan)門(men)規(gui)范危(wei)(wei)險(xian)廢(fei)物(wu)收集、貯存、利(li)用(yong)、處置經營(ying)活動(dong)中(zhong)污染防(fang)(fang)治(zhi)的(de)(de)(de)環境(jing)(jing)許(xu)可，并(bing)不(bu)適用(yong)于安(an)全(quan)(quan)、質(zhi)量(liang)等(deng)其他(ta)行(xing)業、領(ling)(ling)域(yu)(yu)(yu)的(de)(de)(de)監督(du)管(guan)理。危(wei)(wei)險(xian)廢(fei)物(wu)環境(jing)(jing)許(xu)可證持(chi)證單位在遵(zun)守許(xu)可證規(gui)定的(de)(de)(de)危(wei)(wei)險(xian)廢(fei)物(wu)污染防(fang)(fang)治(zhi)許(xu)可要求的(de)(de)(de)同時，其安(an)全(quan)(quan)生(sheng)(sheng)產、質(zhi)量(liang)管(guan)理等(deng)生(sheng)(sheng)產經營(ying)活動(dong)還(huan)應當(dang)遵(zun)守其他(ta)有(you)關法(fa)律、法(fa)規(gui)的(de)(de)(de)規(gui)定，并(bing)接受有(you)關行(xing)業、領(ling)(ling)域(yu)(yu)(yu)主管(guan)部門(men)的(de)(de)(de)監督(du)管(guan)理。實施分(fen)(fen)(fen)(fen)級分(fen)(fen)(fen)(fen)類管理。新固廢(fei)法第七十五條(tiao)第二款規定，“國務院(yuan)生態(tai)環境主管部(bu)門根(gen)據危險廢(fei)物的危害特(te)性和(he)產生數(shu)量，科學評估(gu)其環境風險，實施分(fen)(fen)(fen)(fen)級分(fen)(fen)(fen)(fen)類管理”。這是首(shou)次在法律層面明確(que)提出對危險廢(fei)物污(wu)染防治(zhi)建立分(fen)(fen)(fen)(fen)級分(fen)(fen)(fen)(fen)類管理制度。 分(fen)(fen)(fen)(fen)級分(fen)(fen)(fen)(fen)類管(guan)(guan)理在(zai)危險廢(fei)(fei)(fei)物(wu)(wu)環(huan)境(jing)(jing)許(xu)可證(zheng)管(guan)(guan)理中有多種實現(xian)形式，如豁(huo)免(mian)管(guan)(guan)理、排除管(guan)(guan)理，以(yi)及針對不同(tong)危害特性或數量的危險廢(fei)(fei)(fei)物(wu)(wu)實行差異化(hua)管(guan)(guan)理措施等。在(zai)此次修訂之前(qian)，原環(huan)境(jing)(jing)保(bao)護部、發(fa)展改革委(wei)、公安部2016年印發(fa)的《國(guo)家危險廢(fei)(fei)(fei)物(wu)(wu)名錄》已(yi)經建(jian)立了《危險廢(fei)(fei)(fei)物(wu)(wu)豁(huo)免(mian)管(guan)(guan)理清單》，對部分(fen)(fen)(fen)(fen)類別(bie)危險廢(fei)(fei)(fei)物(wu)(wu)的收集、貯存、利(li)用或者(zhe)處置環(huan)節實行豁(huo)免(mian)管(guan)(guan)理，相關豁(huo)免(mian)環(huan)節可以(yi)免(mian)于領(ling)取危險廢(fei)(fei)(fei)物(wu)(wu)環(huan)境(jing)(jing)許(xu)可證(zheng)。此次修訂為危險廢(fei)(fei)(fei)物(wu)(wu)環(huan)境(jing)(jing)許(xu)可證(zheng)分(fen)(fen)(fen)(fen)級分(fen)(fen)(fen)(fen)類管(guan)(guan)理提(ti)供(gong)了更充分(fen)(fen)(fen)(fen)的法(fa)律依據(ju)，有利(li)于在(zai)規(gui)范化(hua)環(huan)境(jing)(jing)管(guan)(guan)理的前(qian)提(ti)下更好(hao)地降低(di)成本，提(ti)高效率，釋(shi)放(fang)市場活(huo)力。 危(wei)險廢(fei)(fei)(fei)物(wu)利(li)(li)(li)用(yong)(yong)(yong)活動須遵守固(gu)(gu)(gu)(gu)體(ti)(ti)(ti)廢(fei)(fei)(fei)物(wu)綜合利(li)(li)(li)用(yong)(yong)(yong)要(yao)求(qiu)。新固(gu)(gu)(gu)(gu)廢(fei)(fei)(fei)法(fa)第十(shi)五條規(gui)定，“國務院標(biao)準(zhun)化主管部門應(ying)(ying)當會(hui)同國務院發展改革、工(gong)業和信息化、生態環境、農業農村等(deng)主管部門，制(zhi)定固(gu)(gu)(gu)(gu)體(ti)(ti)(ti)廢(fei)(fei)(fei)物(wu)綜合利(li)(li)(li)用(yong)(yong)(yong)標(biao)準(zhun)。綜合利(li)(li)(li)用(yong)(yong)(yong)固(gu)(gu)(gu)(gu)體(ti)(ti)(ti)廢(fei)(fei)(fei)物(wu)應(ying)(ying)當遵守生態環境法(fa)律法(fa)規(gui)，符合固(gu)(gu)(gu)(gu)體(ti)(ti)(ti)廢(fei)(fei)(fei)物(wu)污染環境防(fang)治(zhi)技術(shu)標(biao)準(zhun)。使(shi)用(yong)(yong)(yong)固(gu)(gu)(gu)(gu)體(ti)(ti)(ti)廢(fei)(fei)(fei)物(wu)綜合利(li)(li)(li)用(yong)(yong)(yong)產物(wu)應(ying)(ying)當符合國家規(gui)定的用(yong)(yong)(yong)途、標(biao)準(zhun)。”這(zhe)是首(shou)次對固(gu)(gu)(gu)(gu)體(ti)(ti)(ti)廢(fei)(fei)(fei)物(wu)綜合利(li)(li)(li)用(yong)(yong)(yong)產物(wu)的污染防(fang)治(zhi)提出要(yao)求(qiu)。危(wei)險(xian)廢物(wu)(wu)(wu)是(shi)固(gu)體(ti)廢物(wu)(wu)(wu)的一個(ge)類(lei)別，該(gai)條規定對于防治危(wei)險(xian)廢物(wu)(wu)(wu)利用活動的環境(jing)污染(ran)具有十(shi)分重要的意(yi)義(yi)。原(yuan)因是(shi)，在固(gu)體(ti)廢物(wu)(wu)(wu)污染(ran)防治減(jian)(jian)量(liang)化(hua)(hua)(hua)、資(zi)源化(hua)(hua)(hua)、無(wu)(wu)害(hai)化(hua)(hua)(hua)的基本(ben)原(yuan)則中，“無(wu)(wu)害(hai)化(hua)(hua)(hua)”是(shi)基本(ben)要求，只有滿(man)足“無(wu)(wu)害(hai)化(hua)(hua)(hua)”要求的“減(jian)(jian)量(liang)化(hua)(hua)(hua)”和“資(zi)源化(hua)(hua)(hua)”才(cai)是(shi)真正(zheng)意(yi)義(yi)上的環境(jing)友好，離開“無(wu)(wu)害(hai)化(hua)(hua)(hua)”的“減(jian)(jian)量(liang)化(hua)(hua)(hua)”和“資(zi)源化(hua)(hua)(hua)”可能會(hui)造成污染(ran)轉(zhuan)移、延伸或(huo)擴散，對人體(ti)健康和生態環境(jing)產生危(wei)害(hai)。危險(xian)(xian)廢物(wu)(wu)具有毒性(xing)、感染性(xing)等危害特性(xing)，如果(guo)資源化利用(yong)過程不能滿足(zu)無(wu)害化要求，其綜合(he)利用(yong)產(chan)物(wu)(wu)的(de)(de)(de)環境風險(xian)(xian)更(geng)大。因此，從(cong)事危險(xian)(xian)廢物(wu)(wu)利用(yong)活動須(xu)遵守固體廢物(wu)(wu)綜合(he)利用(yong)相關(guan)要求，綜合(he)利用(yong)產(chan)物(wu)(wu)應當按照國家規定的(de)(de)(de)用(yong)途和(he)標準使用(yong)，并(bing)接受(shou)有關(guan)主管部門的(de)(de)(de)監督(du)管理。作者分別系生(sheng)態環境(jing)部固體廢物(wu)(wu)與化學品管理技(ji)術(shu)中心危險(xian)廢物(wu)(wu)管理技(ji)術(shu)部副主(zhu)任和生(sheng)態環境(jing)部固體廢物(wu)(wu)與化學品管理技(ji)術(shu)中心危險(xian)廢物(wu)(wu)管理技(ji)術(shu)部高級工程師
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